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财经深观察丨政府引导基金需要正本清源-手机腾讯网

发布时间:2016-12-02 15:01浏览次数:100Tags:[db:tags]

通过梳理近年来政府引导基金发展的总体状况、政府引导基金对产业升级转型和技术创新正面影响,以及后续采访调研后发现,解决市场失灵是政府引导基金的使命,但它自身也可能成为一把双刃剑。


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■中国经济时报记者 范媛 ■李晶晶


全国政府引导基金规模已远超3万亿元,与捉襟见肘的地方政府财政相比,如此庞大的资金足以让中国产业升级转型底气十足,但地方政府利用有形之手引导资金扎堆本地投资七大战略新兴产业,3万亿元在市场和政府之手的博弈间产生何种化学反应,成为事关中国经济前景的一大变数。

3万亿花哪儿去

市场化是中央政府赋予政府引导基金的主要原则,但其不以盈利为目的的特有属性,让地方政府在实际操作中动作变形。绝大多数政府引导基金的实际运作都处于政府摇着“市场化”的大旗,托管基金公司大体沿着在政府挖好的战壕里奔跑的局面。

根据浦发银行与清科研究中心联合发布的《中国引导基金与区域及产业经济发展专题研究报告》显示,截至2016年9月底,国内共成立980只政府引导基金,其中789只已披露基金规模达33004.58亿元。

3万亿元,相当于2015年中国政府全年财政收入的1/4,如此庞大的资金规模要花到哪里去?

自2010年发布《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》以来,地方政府、企业纷纷抢先布局战略性新兴产业,投资热潮遍布各地。各个省份也先后出台省级战略性新兴产业规划,着力打造包括光伏、核能、新能源、新材料、生物医药等行业在内的新兴产业。

中国经济时报记者梳理了全国31个省(自治区、直辖市)的政府引导基金后发现,各省份都会设有一只创业引导基金,涵盖中央政府确定的七大战略新兴产业,重合度90%以上。

“政府的引导基金是层层引导。其实中央在提出这七个方向时,并不是希望每个省份都搞这七个方向。中央的想法是,从这七个方向中,地方政府选择各自的长项,可以不重叠。但到了地方就不一样了。对地方来说,增加一个方向,就增加一笔来自中央的转移支付。所以到最后,所有省份的发展领域都包含了这七个领域,有一些省份还有自己的一些超过七个的特长,就搞成七加几,这是体制造成的。同样,在省一级和市一级政府之间也可能发生这样的事情,市一级和产业园之间也可能发生这样的事情。”国务院发展研究中心研究员吴庆在接受中国经济时报专访时说。

记者调查发现,还有一些省份将七大战略新兴产业中的一些产业单独成立产业基金,如新能源、大数据、云计算等等,其中生物医药产业基金在各省重合度最高。

据清科研究院统计数据显示,生物医药是政府引导基金关注度最高的行业,占比20.21%。但本报记者根据公开报道统计,除西藏外,各省都把生物医药作为支柱产业。

以珠海为例,珠海铧创投资管理有限公司与金湾区拟共同设立“金创医药产业基金”(暂名)。基金拟募集资金总规模为10亿元,首期募资5亿元。中国宝安集团与高新区合作成立的生物医药产业加速基金项目令人瞩目。据介绍,该基金首期募集规模就达10亿元。张江功能区管委会有关负责人介绍,此项生物医药产业化促进基金由政府先期投入10亿元作为引导基金,预计将带入80亿—100亿元社会资金。2015年,横琴金投出资10亿元成立母基金,采用有限合伙制组织形式,通过招募境内外医疗行业的专业投资机构以及企业共同发起设立“横琴中医药健康产业基金”,总规模不超过100亿元,作为横琴自贸片区服务医疗企业进驻、解决企业融资和发展问题而设立的基金。

一位不愿透露姓名的金融官员对当下最时髦的云计算、生物医药等产业表示了担忧。他告诉本报记者:“我们花了4年把光伏这样一个朝阳产业做成了夕阳产业,就是政府通过了大量的基金。如今,如果每个省都搞生物医药产业基金,5年以后,生物医药就废掉了。生物医药不是每个省都能做的,但是每个省都在通过基金盲目地做。投资是有一个周期的,一开始都是很时髦,都是国家战略产业、新兴产业,但是如果每个省都在投,那么三年以后就会成为过剩产能。”

政府干预引导了光伏产业整个演进进程。1998年,我国第一个光伏项目就是在政府的引导下建立的。2005年,当欧洲对光伏行业进行补贴时,中国制定了《中华人民共和国可再生能源法》,地方政府也以资金支持、土地支持、税收优惠等方式对光伏企业提供扶持,这造成在全国范围内光伏企业数量迅速增长,行业竞争激烈。

基于Gort和Klepper于1982年提出的产品生命周期理论,产业生命周期可以分为形成期、发展期、成熟期、衰退期和新平衡期五个阶段。传统的产业生命周期理论认为,产业的发展是由市场和产品发展决定的,而我国的产业是在市场和政府双重引导下发展的。光伏产业正是在这种机制下,由于政府的推动而过快发展,过早进入成熟期,甚至衰退期。

在上述金融官员看来,“政府引导基金到了野蛮生长的年代,需要正本清源。”

看到同样问题的还有全国政协委员、国家科技成果转化引导基金理事长马蔚华。在今年两会期间他接受记者采访时说:“有些部门不止一只基金,大有一哄而上之势。不同政府引导基金政策目标交叉重叠,造成基金重复设立,数量过多,资金使用分散。应结合国家、地方产业布局中重点领域和薄弱环节,适时调整和明确不同政府引导基金的作用领域,不得在同一行业或领域重复设立基金,并且要合理扩大政府引导基金规模,制定政府引导基金发展的长期规划,确保财政资金支持的持续性。”

政府之手的“拿捏”尺度

苏州工业园区政府引导基金是全国最早一批设立的引导基金,而且被业内人士评价为“市场化的另类”。从他们的经验看,目前还无法找到一个更好的兼容有形之手与市场选择。

苏州工业园区创业投资引导基金管理中心基金管理处副处长王晓春告诉中国经济时报记者:“苏州工业园区的引导基金主要分为两块,一块是园区跟元禾投资集团合作的苏州工业园政府引导基金,这只基金是完全市场化的,这里政府跟普通LP一样,也是要赚钱的;另外一块是我们处负责的这块创业投资基金,这块政府是不以盈利为目的的。”

2006年,我国一共成立了四只政府引导基金,其中苏州工业园政府引导基金一期总规模10亿元,就是在那个时候成立的。2009年,该只基金投入了第二期总规模30亿元,与其他省市政府引导基金不同,该基金从成立之初就委托元禾控股管理,定位市场化,与其他政府引导基金“择地不择优”的特点不同的是,这只基金投资范围面向全国。

“这只基金成立就是纯粹市场化运作的,政府对它的考核标准就是赚钱,不要求它属地投资,投资国外都可以,也没有对行业限制。”王晓春说,“2011年才有了我们这一块中小企业创业投资基金,总规模6.5亿元,我们是事业单位,对基金管理方没有盈利要求,对投资区域和行业都有一定要求,我们主要是做园区内的天使投资。”

本报记者在园区管委会关于印发《苏州工业园区创业投资引导基金管理暂行办法》(修订稿)的通知中注意到,园区对投资地域有严格规定,要求投资应集中在园区,对于投资行业也圈定在园区纳米技术、新药和医疗器械、还有云计算三大支柱产业方向上。

不以盈利为目的,投资区域及行业进行严格限制是目前全国政府引导基金的主要操作方式。

“虽然政府说不以盈利为目的,但实际上是把赚钱的任务交给基金管理公司了,我们基金和中小创业引导基金合作的天使三期整个规模1个亿,政府只出2000万元,剩余8000万元都是社会募集民间资本,这部分LP是需要投资回报的。”融资本合伙人刘彪告诉本报记者:“吸引我们和中小创投引导基金合作主要的激励机制是政府4到6年的退出机制,一般项目的回报率都在20%到40%,政府出让的成本非常低,所以很划算。虽然限定区域和行业,但苏州工业园区积累了1000多个科技方面的项目,所以选择的余地也比较大。”

据刘彪介绍,在这只基金的LP构成中,并没有银行等金融机构的参与,资金全部来自民间。

对于这种LP范围狭窄的现象在全国非市场化政府引导基金中普遍存在,上述金融办负责人告诉本记者:“这种非市场化的政府引导基金多半都是投天使基金,风险高,而且市场化水平不高导致基金无法做大,都造成了大金融机构不参与这类项目。”

“因为我们基金的性质,所以尽可能地通过市场的手段和政府的手段来调解。在基金中,只保留我作为观察员的席位,而不做决策者。”王晓春说,“现在对基金专注领域要求越来越细,这也是避免项目打架。”

从苏州工业园区政府引导基金发展的脉络来看,单纯市场化政府引导基金并不能满足地方政府解决市场问题的全部需求,政府有形之手在现行条件下有其存在的价值。

吴庆认为:“政府引导基金本质就是用来通过扭曲市场弥补市场不足。一定要到该扭曲的市场失灵的地方去扭曲,一定要很小心地扭曲。做对了,可能弥补市场的不足。做错了,有可能把本来不错的市场给扭曲坏了。”

可见,如果不约束行政权力在经济中的畸形角色,那么现在时髦的行业很可能跌入发展中的陷阱,警惕新的产能过剩,应成为战略性新兴产业规划和发展的重要任务。


政府引导基金或导致价格信号失灵

■中国经济时报记者 范媛


“发展政府引导基金,是实施供给侧改革的重要举措,目的是引导和带动社会资本‘补短板’,投资重点领域和薄弱环节。”中国财政科学研究院院长刘尚希认为。

但庞大的基金层也造成了宏观统计的失真和价格信号的失灵。

“传统上我们关注金融风险,更多的是看企业的资产负债表,但是有了一个庞大的中间基金层的时候,光看企业的负债率就不够了。”国务院发展研究中心研究员吴庆在接受中国经济时报专访时说。

本报记者查阅了国家统计局公布的历史数据后得知,2013年规模以上工业企业资产负债率58.1%,2014年负债率为56.8%,2015年负债率为56.2%,截至2016年8月末,规模以上工业企业资产负债率56.4%,虽然略高去年全年水平,但比上年同期下降0.6个百分点。可见,规模以上工业企业资产负债率呈现逐年下滑的趋势。

吴庆说:“我们搞宏观的人发现有一个难解释的地方,中国的负债增长得很快,但看企业的负债率提高得并不快,就是因为基金太多了,而且搞了多层的基金。基金把负债变成了资本金,资金也有负债表,它的负债端有很多都是债务,但因为这些基金的存在,资产端很多就变成股权了。这些基金实际是把资金的来源端和企业端给隔开了,那么大方向是资金来源流向了企业,但由于基金在中间隔离了一下,基金把出资人认为是债务的资金转变成了股权资金,企业得到的钱里相当一部分就变成了股权,股权增加的同时,债权也在增加,从企业层面看,企业的资产负债表并没有提高。如果一切都好,经济增长可持续,各个产业都很平稳和健康,这种状况不会有问题。”

统计是“社会的温度计”。

一位不愿透露姓名的金融官员认为:“政府引导基金实际上是扭曲了价格调整的信号,地方通过这种基金替换银行贷款,导致国家通过货币政策调整宏观的手段失灵。比如制造业要解除2000亿元贷款,如果都是制造业的产业基金,募集1500亿元,人民银行账上是调整了贷款2000亿元,到地方只有500亿元,另外1500亿元通过地方产业基金给贴进去了,那就会造成宏观政策判断失误。”

统计数据的失真的确会给决策造成影响。而因为统计数据失真导致出现经济及社会问题的例子就在身边。希腊出现政府债务危机,其中一条就是经济统计数据失真。

如何降低统计失真的概率,是伴随政府引导基金几何式爆发增长所应该考虑的新课题。


记者手记

政府引导基金规模统计——乱花迷人眼

资料图片

■中国经济时报记者 范媛


据市场机构统计,全国政府引导基金总规模达到3万亿元以上,本报记者根据对31个省(区、市)核实数据的过程中发现,一般统计手段无法对政府引导基金规模做到全面覆盖。

以海南省为例,市场机构统计海南省仅有2只基金,但笔者仅根据公开资料就查到了海南省创业投资引导基金、海南省文化体育发展基金、海南省旅游产业基金、三亚能源产业基金等。该机构统计四川省有24只政府引导基金,但记者仅从在四川省一级单位就整理出28只引导基金,这里还不包括四川省下面的市、县、区一级的政府引导基金。

为了寻求更加贴近准确的数据,记者试图联系全国31个省(区、市),但最终发现,数据不能全覆盖情有可原,政府引导基金规模是一本糊涂账。

近两年来,各地政府引导基金爆发式增长,设立主体也由省级单位逐渐延伸至市级及区级单位,主管部门更是从发改委、财政厅、金融办这些可以想象得到的部门到卫计委、文化厅、旅游局这些与金融关系比较远的部门。

“我们不掌握政府引导基金的数据,你去财政厅问问吧。”像河北省发改委这样回复记者的不在少数。可以相信,这并非政府部门拒绝采访的托词。

一位接近重庆产业引导基金的人士表示:“目前重庆产业基金并没有一个总体统计数据,就我所知的就有产业引导基金、战略性新兴产业股权投资基金,同时,多家重庆国企、区级政府也成立了不同的产业基金,还有更多的项目专项基金。”

从全国目前的政府引导基金现状来看,绝大多数都面临着“小、散、乱”、多头管理、各自为政的窘境。

业界建议,对于政府引导基金,地方政府在各省一级单位建立统一的平台进行统一管理和监控。第一,有利于落实中央财政扶持政策,整合各级财政资金,形成合力。第二,为了增强各类资金的联动性、保证运作方式的一致性,将各级创业引导基金和专项资金进行统筹管理。第三,对于资金投向可以实施全局性监控,对于过热领域提前预警,进行市场化疏导。


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